JUNTA DE REFORMA DE ABUSOS DE REAL HACIENDA DE LAS PROVINCIAS VASCONGADAS (1815)

Integrada por distintos consejeros y cargos institucionales de la Monarquía, la llamada «Junta de Reforma de Abusos» sería creada bajo el absolutismo de Fernando VII, mediante Real Orden de 6 de noviembre de 1815, con la finalidad inmediata de proponer medidas con las que acabar con el contrabando en las aduanas vascas («cuio pernicioso trafico —se decía— arruina al comerciante de buena fee y perjudica a la Real Hacienda y al maior fomento de las Fabricas nacionales»). La razón de su nombre radicaba en que tenía el encargo último de buscar remedio a los «desórdenes» y «abusos» frecuentes en la tres Provincias Vascas en materia de Rentas Reales. En la orden en la que el rey comunicaba la constitución de la Junta al Señorío de Vizcaya se aseguraba, no obstante, que su finalidad era conciliar el «bien general del Reyno», con el «particular de las Provincias exentas», cuyos Fueros habían sido «restaurados», tras el periodo gaditano, por el propio Fernando VII mediante Real Orden de 29 de julio de 1814.

Desde este punto de vista, en continuidad con el periodo anterior a 1808 la pretensión gubernamental al crear la Junta parece haber sido no tanto reformar los Fueros cuanto justificar, a partir de la crítica documental iniciada por J. A. Llorente, la detracción de las cuestiones arancelarias de la jurisdicción provincial, exceptuándolas del pase foral, para atribuírselas en exclusiva a una jurisdicción especial: los subdelegados de rentas.

La definición territorial-comercial, no obstante, de la nación española de la que Junta partiría al identificarla con la Hacienda (el proteccionismo del mercado peninsular), presuponía la necesidad de trasladar, frente al uso contrario defendido por las autoridades provinciales, las aduanas del interior a la costa («esta confirmación [de los Fueros] no debía ser en perjuicio de los intereses de la Hacienda y de la Nación entera») y con ello la justificación de la intervención gubernamental para modificar los límites de la foralidad a partir de criterios de utilidad pública (fiscal) y la afirmación de la legislación regia, frente a la ley/costumbre local o particular.

La Junta, por ello, contemplaría, desde el principio, la posibilidad de limitar la foralidad, extendiendo a estos territorios la normativa general en materia económico-jurídica.

En el momento de constituirse, la Junta estaba integrada por un consejero del Consejo de Castilla, José María de Sierra, un consejero del Consejo de Hacienda, Jaime Álvarez Mendieta, el director general de Rentas, Mateo Gil de Sola y el gobernador de Aduanas de Cantabria, Francisco Campuzano. En 1819, sin embargo, los integrantes de la misma, a tenor del Informe por ella elaborado, eran ya Ramón López Pelegrín, fiscal del Consejo de Castilla, Juan Quintana, de la Dirección General de Rentas (presidente de Junta de liquidación de la deuda del Estado en 1823), Francisco María Campuzano, Ramón Macía de Lleopart, del Consejo de Hacienda, corregidor de Gipuzkoa a finales de 1814, y Manuel Jofre de Villegas, como secretario de la Junta.

La labor última de la Junta consistió, de hecho, en emitir un Informe o dictamen sobre las tres provincias, que lleva fecha de 2 de abril de 1819, si bien la última disposición que en él se cita es de 9 de marzo de 1816. Del Informe se conservan varias copias manuscritas, dos en el Archivo Histórico Nacional de Madrid y una en la Biblioteca de la Universidad de Sevilla perteneciente al fondo Pedro Sainz de Andino. El texto, en cualquier caso, con variantes de muy escasa importancia, no vendría impreso completo hasta 1839, ya bajo el constitucionalismo, en la Oficina de Tomás Jordán, «impresor del rey» en Madrid. La pretensión de hacerlo público entonces no fue otra que la de influir en el debate que, tras el ya suscitado en el Congreso, debía iniciarse por esas fechas en el Senado acerca de la Ley de 25 de octubre de 1839, que, en el contexto de la Constitución de 1837, y «sin perjuicio de la unidad constitucional de la Monarquía» confirmaría el mantenimiento de los Fueros vascos y navarros, aunque instando a su modificación mediante una ley que los adaptase a aquella.

El Informe, en cualquier caso, no era desconocido. Tomás González había dado ya a la imprenta un extracto del mismo en 1829 en su conocida Colección normativa y documental referente a los territorios vascos. El texto manuscrito además había dado ya lugar a un debate, al modo del iniciado a principios de siglo entre Llorente y Aranguren y Sobrado, al contar con la respuesta manuscrita inicial de J. A. Ibáñez de la Rentería, para quien el Informe se expresaba «acaso más y con más nervio y eficaz expresión que Llorente». Tras el absolutismo, no obstante, el debate no cesó, como prueba la obra de P. de Novia de Salcedo, partidario del libre comercio, cuya obra, acabada en 1829, no vendría impresa, sin embargo, hasta 1851-1852.

Si bien el Informe se inspira claramente en las Noticias Históricas de Juan Antonio Llorente, aunque sin citarlo, dada su condición de afrancesado, su autor material es desconocido. El que se haya conservado una copia manuscrita del mismo entre los papeles de P. Sainz de Andino de la Biblioteca de la Universidad de Sevilla, autor en 1829 de otro informe legal favorable al traslado de las aduanas del Ebro al norte de Navarra, ha llevado a suponer que él pudo ser su autor. Sin embargo, las escasas noticias de la biografía de Sainz de Andino en los años en los que se redacta el Informe de la Junta de Abusos y el diferente tono y argumentos, observables en ambos, hace muy difícil pensar que haya podido ser su autor. También se ha llamado la atención sobre la coincidencia en sus propuestas con el Informe presentado en 1814 a Fernando VII por Justo José Banqueri, oficial de la Secretaría de Hacienda. Más plausible, con todo, aunque no puede asegurarse, es que en su redacción interviniese el único integrante de la Junta desde su origen hasta el final de la misma, el gobernador de Rentas de las Aduanas de Cantabria, Francisco María Campuzano, encargado ya en 1813 por las Cortes gaditanas, como intendente de Vitoria de hacer efectiva, sin éxito, la reforma sobre aduanas.

Conforme al Dictamen que sobre el Informe elaboraría ya en el Trienio liberal el Consejo de Estado, en 1820, la Junta llegó a manejar hasta 46 legajos entre los que figuraban, en su mayor parte, el conjunto de informes y expedientes remitidos por el gobernador subdelegado de Aduanas, las quejas de los Consulados de Burgos, Santander, Cádiz, Cataluña y La Coruña, en defensa del proteccionismo, los Capitulados sobre libre comercio con las Provincias exentas de 1727, informes del juez de contrabando de Bilbao así como un ejemplar de las Ordenanzas del corregidor Garci López de Chinchilla (1487), de importancia decisiva, como se explicará.

En cuanto al contenido, el Informe está dividido en tres partes. En la primera, la parte histórica, se argumenta en contra de la posible independencia originaria de las tres Provincias Vascas, considerando que antes del siglo xii no tuvieron otras leyes que los Fueros municipales, y que no estaban exentas de contribuir con impuestos. La segunda parte cuestiona la eficacia para evitar el contrabando, del Capitulado de 1727, acordado por el Gobierno con los territorios vascos, en el que se consolidaban las aduanas interiores, solo excepcionalmente trasladadas, en 1717, por Felipe V a la costa. Y, por último, en la tercera parte, se hacían algunas propuestas concretas para acabar con el contrabando, como trasladar las aduanas interiores a la costa, suprimir los juzgados de contrabando de Bilbao y San Sebastián y la Alcaldía de Sacas de Irún y detraer de las diputaciones forales y de las justicias de los tres territorios todo lo relativo a las «rentas y comercio», permitiendo la libre circulación de productos como el hierro, el tabaco o la sal y habilitando para ello los puertos de Bilbao y San Sebastián, pagando aranceles solo por su extracción las mercancías en el caso de destinarse a América o a reinos extraños.

Es claro, por ello, que el contexto en el que la Junta se crea es el del conflicto por las aduanas. El recurso argumental, no obstante, que en el Informe se hace a la historia jurídica tiene como finalidad hacer prevalecer la jurisdicción excepcional en la persecución del contrabando —la del gobernador subdelegado de rentas—, sobre la ordinaria de las diputaciones forales, que a menudo interponían el pase foral frente a las disposiciones regias al respecto. En este sentido, el recurso a la historia es utilizado en el Informe para justificar la intervención gubernamental contraria a lo establecido en los Convenios firmados en 1727 con Bizkaia y Gipuzkoa y en 1748 con Álava, que no solo mantenían las aduanas en el interior, sino que contemplaba un número amplio de mercancías exentas del pago de impuestos. De ahí la importancia, que el autor o autores del Informe concedían a las Ordenanzas de Chinchilla, referente dieciochesco del Consejo de Castilla para intervenir en Bizkaia, mandadas imprimir por vez primera por provisión del Consejo Real en 1782, ya que hasta entonces nunca lo habían sido.

No obstante, lo amplio del periodo temporal desde la redacción del Informe a su publicación impresa explica que fuese objeto de utilizaciones diferentes en función de una u otra época, del absolutismo y del liberalismo constitucional, fundamentalmente. En ambos casos, de todas formas, la referencia al argumento histórico sería la constante.

Bajo el absolutismo se presentaría como la forma de argumentar a favor de la ley territorial y la soberanía sin intermediarios del monarca que caracteriza la Ilustración jurídica en España, frente al uso y el derecho consuetudinario representados de forma duradera por la foralidad vasca. La referencia a las Partidas en relación al predominio de la soberanía regia sobre las jurisdicciones señoriales y la «novación» de los Fueros por Fernando VII servirían, por ello, a los autores del Informe para justificar la posible intervención y/o modificación de los Fueros. No obstante, durante el absolutismo, las propuestas del Informe nunca fueron aplicadas, prefiriendo la Monarquía, con una Hacienda maltrecha, mantener las exenciones tributarias de los territorios vascos, a cambio de importantes donativos a la Monarquía.

Bajo la Constitución de 1837, por el contrario, el Informe sería la fuente documental, si bien no citada expresamente, utilizada fundamentalmente por los liberales progresistas en el debate parlamentario sobre la Ley de 1839 para argumentar a favor de la posible modificación de los Fueros vascos, con el fin de adaptarlos al concepto constitucional previo de soberanía nacional (la «unidad constitucional»), en el que la unidad aduanera se presentaba como incuestionable, para presentar los Fueros —es el caso de autores como C. Antón de Luzuriaga o Pedro de Lemonauria—, como parte de una administración propia en la nueva organización territorial del Estado, apenas constitucionalizada entonces, a diferencia de 1812.

La pervivencia y uso del Informe en época constitucional pone de manifiesto, de hecho, que los planteamientos liberales se inspiraron o coincidieron en cuanto al concepto unitario de nación como presupuesto territorial-fiscal previo a cualquier modificación, con el absolutismo. En la práctica, de todos modos, al igual que bajo el absolutismo, se osciló entre la permisividad a cambio de sucesivas contribuciones al erario público y las modificaciones por decreto (1841) —no por ley—, que a menudo se revelaron como ineficaces.

Bernal, A. M., España, proyecto inacabado. Costes/beneficios del Imperio, Madrid: Fundación Carolina-Marcial Pons, 2005.

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Novia de Salcedo, P., Defensa histórica, legislativa y económica del Señorío de Vizcaya y provincias de Álava y Guipúzcoa, contra las noticias históricas de las mismas que publicó D. Juan Antonio Llorente y el Informe de la Junta de Reforma de abusos de la Real Hacienda en las tres Provincias Bascongadas, Bilbao: Librería Delmas é Hijo, 1851, 4 vols.

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