Trayectoria
Trazaremos los hilos de continuidad y de discontinuidad entre los diversos autores navarros que elaboraron doctrina jurídica, política e historiográfica entre la guerra contra la Convención y el final de la última Guerra Carlista, fijándonos especialmente en sus discursos, y/o sus actitudes para con el autogobierno. Como es obvio, 1839 actúa de frontera cronológica a causa de los efectos de la Ley de 25 de octubre de ese año, que abrían la puerta a la modificación de Fueros, finalmente concretada dos años después en la Ley de 16 de agosto de 1841 por la que, como es sabido, se modificaba sustancialmente el estatus político-institucional de Navarra. Como veremos, durante las cuatro primeras décadas del ochocientos las actitudes y los discursos tienen que ver con el engarce de la Constitución histórica de Navarra en dos contextos ciertamente diferentes: uno, hasta 1808 y entre 1814-1820 y entre 1823-1833, propio de una Monarquía hispánica tardoabsolutista, que se esforzaba por la extensión de la soberanía regia bajo las parámetros de un absolutismo centralizador en Navarra y las Vascongadas, los dos únicos ámbitos geográficos en los que pervivían constituciones históricas propias e instituciones de autogobierno; el otro, entre 1808-1814 y entre 1820-1823 y a partir de 1833, propio del naciente Estado liberal, en el que, tras el precedente de la Constitución de Bayona de 1808, que no entraría en vigor, los debates preconstituyentes gaditanos darán lugar en marzo de 1812 a una Constitución uniformizadora que hizo tabla rasa de las peculiaridades políticoinstitucionales navarras y marcaría el camino en la cuestión territorial a los textos constitucionales españoles posteriores, el moderado de 1834 y el progresista de 1837. Con posterioridad a 1839, las actitudes y los discursos tienen que ver con la forma de implementación de la Ley de 25 de octubre de 1839, primero, y con las características y valoración de la Ley de agosto de 1841 y del nuevo marco por el que Navarra pasaba de ser un reino «separado y de por sí» dentro de la Monarquía hispánica del Antiguo Régimen a convertirse en una provincia dotada con cierta autonomía administrativa y fiscal. Llegados los años sesenta del ochocientos, algunos autores introducirán algunas cuestiones más como la de la naturaleza de la Ley de 1841, la de las derivaciones para la misma de la dinámica política general o la de la relación con las Provincias Vascongadas.
La asamblea de Bayona fue la primera vez que representantes navarros fueron invitados a participar en una asamblea parlamentaria española, algo que violentaba la Constitución Histórica de Navarra, que impedía «representar en cuerpo extraño». La Diputación finalmente transigió por las presiones recibidas, enviando dos delegados de la misma, no sin antes reseñar aquella circunstancia, así como la de que ella no era el sujeto legalmente establecido para la designación de dichos comisionados, papel que en rigor correspondía a las Cortes navarras que debían ser convocadas para esa cuestión. De los dos representantes enviados por la Diputación, el principal era Miguel Escudero, miembro de aquella corporación. Según se demuestra en su correspondencia con la Diputación, que se conserva en el Archivo Real y General de Navarra, esta y aquellos concertaron una estrategia de defensa de la Constitución Histórica propia que argumentaba su carácter paraliberal, basada en la separación de poderes, algo que engarzaba con las teorizaciones de algunos autores de la época en pro de las «monarquías templadas» o limitadas por el poder de asambleas parlamentarias, a partir de un documento de descripción de la misma elaborado por el síndico Alejandro Dolarea. Esa estrategia defensiva terminaba solicitando la reunión de las Cortes navarras para la aprobación que el texto constitucional bayonés supusiera para la arquitectura constitucional navarra. Los representantes navarros y la Diputación navarra habrían mantenido, asimismo, una acción mancomunada con los demás representantes de las Provincias Vascongadas bajo la protección del presidente de la Asamblea (el navarro Miguel José de Azanza) y del secretario de la misma (el vizcaíno Mariano Luis de Urquijo), ambos también hombres importantes en el gobierno josefino de los años posteriores, ya que cada representación solicitó el respeto para las constituciones forales de cada territorio. Con todo, el desenlace final de la asamblea no era positivo: aunque el art. 144 del texto constitucional final mencionaba que los Fueros de los cuatro territorios se examinarían «en las primeras Cortes para determinar lo que se juzgue más conveniente al interés de las demás provincias y al de la nación», lo cierto es que se conformaban unas Cortes únicas para el conjunto de la Monarquía, de carácter estamental con un tercer Estado integrado parcialmente por diputados de designación territorial por las provincias o por las ciudades, sin que hubiera ninguna alusión a los reinos o provincias exentas. En lo que toca al orden judicial se disponía que los territorios de la Monarquía se gobernarían por un solo código de leyes civiles y criminales y que la administración de justicia se fundamentaría en una planta única. Y lo mismo sucedía en materia hacendística, al disponer que el sistema de contribuciones fuera el mismo para todo el reino y suprimirse las aduanas interiores. En todo caso, aunque la Constitución de Bayona sea la única constitución española hasta la de 1978 en referirse a la foralidad vasconavarra, dicho art. 144, al ubicar la solución al tema foral en una asamblea legislativa formada por representantes de los territorios españoles, suponía la quiebra del principio pactista, aun cuando la apelación a una hipotética negociación ulterior entre las diputaciones y el gobierno central se saldara con un resultado que no fuera la abolición total del marco foral. Por otra parte, la solución bayonesa pudo haber sido entendida por los doceañistas gaditanos como fruto de la connivencia con Napoleón de los representantes y de las diputaciones vascongadas y navarra. Es decir, como traición que debía ser castigada.
En el proceso constituyente que desemboca en la Constitución gaditana y que arranca en primerísima instancia de la constitución de la Junta Suprema Central, la defensa de la Constitución Histórica de Navarra se vio dificultada por varios factores. El primero de ellos es la inexistencia durante aquellos años de la Diputación, el órgano legitimado para la asunción de aquella labor, tal y como había sucedido en Bayona y en todas las coyunturas anteriores y posteriores en que aquella fue objeto de debate, porque abandonó Pamplona, desmarcándose del gobierno josefino, en agosto de 1808, marchando la mayoría de sus miembros al sur de España tras unos meses en que se ubicaron de forma itinerante por Aragón y La Rioja. El segundo factor es el hecho de que los debates preconstituyentes y constituyentes, tanto los acaecidos en los órganos habilitados al efecto como los difundidos a través de la publicística, se desarrollaron en circunstancias excepcionales y a muchos kilómetros del territorio navarro y sin que la representación navarra tuviera voces directas relevantes. A pesar de que hubo intentos para que la Diputación tuviera un representante directo en las Cortes de Cádiz, la delegación navarra en esa asamblea parlamentaria unicameral se limitó a la del diputado suplente Francisco de Paula Escudero, hermano de Miguel Escudero, miembro de la Diputación exiliada y representante de dicha corporación en Bayona. La actividad de ese diputado suplente en los debates constituyentes fue inexistente, lo que pudo influir en que en los mismos no hubiera ninguna alusión a los Fueros navarros. Constituye todo un misterio el nombramiento de dicho diputado suplente porque entre los siete compromisarios elegidos para designarlo por los 44 navarros residentes en Cádiz había gente de gran valía para actuar en defensa de la Constitución Histórica de Navarra, entre ellos los dos síndicos del reino. De hecho, el síndico Alejandro Dolarea, aprovechando que desde septiembre de 1809 era miembro de la Junta de Legislación, así como de la de Ceremonial de Cortes, para la preparación de la asamblea gaditana, se esforzará por reproducir la estrategia desarrollada en la ciudad laburdina de presentar la Constitución Histórica navarra como un régimen constitucional paraliberal en un informe que presentó aquel mismo año a la Junta Central en el Proceso de la Consulta al País, informe del que se conserva un extracto suficientemente detallado y que sería ampliamente utilizado por Benito Ramón de Hermida en su obra Breve noticia de las Cortes, Gobierno, o llámese Constitución del Reyno de Navarra, publicada en Cádiz en 1811 y reimpresa en Santiago al año siguiente. En todo caso, la actividad discursiva realizada por Dolarea por intentar presentar el orden constitucional navarro como relativamente cercano a un orden paraliberal de tintes historicistas, que pudiera ser asumido de alguna manera por los doceañistas, no tuvo ninguna traslación a los debates por lo que tampoco cabe pensar que Dolarea hubiera podido actuar de cierta forma como asesor del diputado suplente. Por contra, de forma llamativa, los textos de Dolarea y de Hermida sí que empaparon el Discurso preliminar leído en las Cortes el 18 de agosto de 1811 al presentar la Comisión de Constitución el Proyecto de la misma y en el que hay destacadas referencias apologéticas a la Constitución histórica de Navarra. No obstante, esas referencias tienen una significación muy limitada: surgen de una estrategia de mención de las constituciones históricas peninsulares medievales y del Antiguo Régimen para legitimar el nuevo orden constitucional liberal como restauración de constituciones históricas previas en las que el poder real estaba restringido por los pactos y por las asambleas parlamentarias, y salvaguardarlo así de las posibles acusaciones de constituir una innovación revolucionaria. Como prueba de lo que estamos diciendo podemos citar la circunstancia de que en el texto constitucional final los Fueros navarros, así como los vascongados, fueron rigurosamente omitidos.
De aquel entonces data precisamente la total colisión entre la Constitución Histórica de Navarra y el nuevo orden constitucional liberal gaditano, colisión que no será tan abrupta en el caso de las constituciones históricas de las Provincias Vascongadas. El Decreto CXXXIX de 18 de marzo de 1812 sobre Solemnidades con que debe publicarse y jurarse la Constitución política en todos los pueblos de la Monarquía, y en los exércitos y armada, prescindió de las Cortes navarras al enumerar los cuerpos y órganos que debían jurar aquella. Por contra, al mencionar las juntas provinciales abrió la puerta para que la juraran las Juntas forales de Álava, Bizkaia y Gipuzkoa ya que estas eran, junto con la asturiana, las únicas subsistentes de entre aquellas. Hay que recordar que las Juntas Generales vizcaínas jurarían la Constitución, aunque con serios incidentes, en octubre de 1812; las alavesas lo harían en noviembre del mismo año; y en julio de 1813, las guipuzcoanas, en este último caso mucho más tarde a causa de la presencia mucho más dilatada en el tiempo de los franceses en esa provincia, no sin dejar de hacer constar una cláusula de reserva en un documento secreto. No obstante, para subsanar esa exclusión, representantes navarros (en una versión del asunto se mencionan dos solicitudes, una del diputado suplente en Cortes y otra de miembros de la Diputación navarra vigente hasta agosto de 1808; en otra de una petición de estos últimos a través de aquel) solicitaron a las Cortes españolas el 20 de agosto de 1813 que permitieran al legislativo navarro jurar la Constitución gaditana de forma similar a como lo habían hecho las Juntas Generales de Vascongadas. Seguramente en esa petición habría jugado un papel importante Miguel Escudero, presidente de la Diputación en el exilio y precisamente uno de los hombres fuertes de los liberales en Navarra porque un mes antes, el 20 de julio de 1813, la Regencia le había nombrado jefe político el 23 de julio de 1813, encargándole que hiciese publicar y jurar la Constitución, hecho que se demorará varios meses por seguir estando ocupadas algunas zonas de Navarra. La respuesta de las Cortes españolas a dicha solicitud fue tajantemente negativa, aduciendo el carácter legislativo de las Cortes navarras (carácter del que carecían las Juntas de Vascongadas) y que por ello no debía permitirse su «instalación» pues ello «sería hacer compatibles dos Cuerpos legislativos en un mismo Estado». Dicha solicitud no era extemporánea ni extraña en cuanto que obedecía a la práctica habitual marcada por la constitución tradicional navarra de que únicamente el legislativo navarro podía intervenir, previa convocatoria del monarca, en cualquier cosa o hecho granado que supusiera alteración de aquella y engarzaba con la Representación presentada por la Diputación de Navarra ante la Junta de Notables de Bayona de 1808. Por otra parte, también existía una segunda razón, esta última algo más encubierta. El día 13 de julio se presentó en las Cortes el primer proyecto de ley sobre la responsabilidad de los infractores de la Constitución, debatiéndose casualmente el mismo los días 18, 19, 20 y 22 de agosto, aunque sin zanjarse la cuestión. El art. 1 de dicho proyecto de ley amenazaba con la expulsión de España a quien «de palabra o por escrito» se posicionara en contra de la aplicación del texto constitucional; y el art. 3 planteaba la pena capital contra quien conspirara contra la Constitución y contra quien sostuviera «que se confundan en una persona o cuerpo las potestades legislativa, ejecutiva y judicial, o a que se radiquen en otras corporaciones o individuos», lo cual afectaba tanto a la Diputación como a las Cortes navarras. Por otra parte, en la respuesta negativa de los doceañistas a la solicitud confluían su ánimo fuertemente uniformizador con el miedo a que, considerando lo sucedido en Bizkaia, las Cortes navarras, en virtud de sus competencias —aunque también, de su composición y de su forma de funcionamiento, en las que el alto clero absolutista ya tenía de por sí un peso determinante—, no se limitaran a jurar la Constitución, sino que se lanzaran a proponer escenarios de compatibilidad entre la Constitución española y la Constitución navarra, tratando de mantener fórmulas de mantenimiento de poder local. En ese sentido, no hay que olvidar que la conformación de la nueva diputación provincial y la elección de diputados a Cortes de final de septiembre de 1813 evidencian un control prácticamente total por parte de los absolutistas y de los realistas moderados del escenario político navarro, incluso a través del nuevo sistema electoral indirecto. También es preciso tener en cuenta la negativa imagen que ya desde febrero de 1813 tenía para la Regencia el obispo de Pamplona, cabeza de dicho estamento clerical en el legislativo navarro, como consecuencia de la Instrucción Pastoral que publicó entonces junto con otros prelados y en la que se identificaba a los doceañistas con los invasores franceses y se les acusaba de conspirar y legislar contra la religión y la patria. Ligado con todo ello también está el hecho de la debilidad de los liberales navarros en aquel momento, lo que explicaría la inexistencia de un discurso liberal autóctono navarro. Al ser la última capital en ser liberada, Pamplona, a diferencia, de las capitales de Vascongadas, no conoció la existencia de prensa liberal. Además, ni en la antigua Diputación del reino vigente hasta 1809 ni en la nueva Diputación Provincial surgida en septiembre de 1813 se advertirá la presencia de una sensibilidad liberal clara. Por otra parte, aunque el igualitarismo constitucionalista prendió entre algunos sectores del campesinado que exigieron la abolición de prácticas feudales y las exenciones fiscales del clero y la nobleza, no parece que Espoz y Mina, de cuyo constitucionalismo hay pruebas claras a la altura de 1812-1813, ordenando la jura de la Constitución por los pueblos y llegando a criticar la ya citada Instrucción Pastoral de los obispos, consiguiera infiltrar a liberales en la nueva Diputación Provincial elegida según la Constitución en septiembre de 1813 ni en la Junta de Subsistencias previa. De hecho, el guerrillero navarro afirmaría por escrito que era imposible que la Constitución se asentara en Navarra a causa del perfil ideológico de los integrantes de la Diputación Provincial elegida, siendo por ello ilusorio que el pueblo «palpase los beneficios» que le prometían de acuerdo con el nuevo orden constitucional y que se interesara por él.
Sea como sea, la negativa de las Cortes gaditanas a la solicitud mencionaba iba más allá del mutismo de la Constitución de 1812 respecto de la Constitución Histórica de Navarra y respecto de sus instituciones, ya que indicaba de forma explícita la supresión de aquella al no permitir la reunión de las Cortes navarras (y, subsiguientemente, la de la Diputación que dimanaba de ella) a causa de sus competencias en la esfera de lo legislativo y seguramente también a causa de sus características internas de configuración y de reglamento (lo que será el factor clave argumentado por Yanguas y Miranda al diseñar la solución de 1841).
En 1820, con la llegada del Trienio liberal y la restauración del orden constitucional gaditano, se volvería a plantear la cuestión de la solicitud de 20 de agosto de 1813, si bien sin apenas trascendencia. En marzo de aquel Florencio García Goyena defendió una convocatoria inmediata de las Cortes navarras por parte del gobierno con el «efecto solo de tratar de su incorporación lisa y llana con absoluta igualdad y unidad bajo el nuevo Régimen constitucional al resto de la Monarquía», con la premisa de que los navarros responderían a ese ofrecimiento con una adhesión «voluntaria, sincera y durable», desapareciendo cualquier atisbo de resistencia ya que, a su juicio, con aquel trámite los navarros se unirían «gustosos a la gran familia española» al eliminarse los criterios de déficit de legitimidad. La propuesta de García Goyena venía condicionada por sus antecedentes laborales y por su perfil ideológico. Desde mayo de 1816 había sido síndico del reino, acompañando a Sagaseta de Ilúrdoz en la sindicatura. No obstante, García Goyena residió la mayor parte del tiempo en Madrid, actuando como delegado de la Diputación. En lo ideológico García Goyena era un liberal que en 1820-1823 y tras 1834 ocuparía cargos importantes dentro de la carrera política y judicial llegando a la presidencia del Tribunal Supremo en 1843 y a ser ministro de Gracia y Justicia y presidente del gobierno en 1847. En relación con el recorrido de su propuesta solamente conocemos lo que afirmó el conde de Ezpeleta en octubre de 1839, en el contexto del debate registrado en el Senado en relación con la ley que se aprobaría el 25 de ese mes relativa a la foralidad vasconavarra. Ezpeleta recordó que en 1820 Florencio García Goyena «estaba de diputado en Madrid, y la hizo, por cierto confidencial, al Sr. Sancho, con el objeto de que se reuniesen las Cortes de Navarra con el único objeto de tratar de la incorporación, para que fuese más legal y para que en ningún tiempo se pudiese reclamar; pero sucedieron los acontecimientos que son bien sabidos, y como yo me hallaba de guarnición en Pamplona cuando se pronunció, sé que no hubo lugar a nada y la cosa quedó en tal estado».
Entre 1814 y 1820 y entre 1823 y 1833 la Constitución Histórica de Navarra fue restablecida, pero tuvo que resistir los embates del absolutismo tardío. Tras la abolición por Decreto de la Constitución el 4 de mayo de 1814, en la sesión de la Diputación Provincial de Navarra de 16 de mayo esta expuso la conducta nulamente proactiva que había observado en relación con el régimen constitucional gaditano, pero ya el día 9 había iniciado sus gestiones para reclamar la reinstauración de las instituciones suspendidas en 1808. El día 20 representantes suyos entregaron a Fernando VII una representación para la reposición de los Fueros en la que se hacía hincapié en el déficit de legitimidad que la Constitución gaditana tenía en relación con Navarra al no haberse permitido que el legislativo navarro la debatiera. Finalmente, el 28 de mayo se repuso, por Decreto de Fernando VII, la Diputación del reino, integrada por los miembros vivos y residentes en Navarra que quedaban de la de 1808 y por otros nuevos. La nueva Diputación del reino nombrada en 1814 obedecía estaba formada por absolutistas locales y apoyó las gestiones hechas por la Diputación Provincial anterior, encomendó a Joaquín de Elío otra representación que, presentada al rey el 14 de julio, dio como resultado que el 19 de agosto se conociera oficiosamente que el rey reconocía los Fueros de Navarra mediante Decreto fechado el día 14 del mismo mes. No obstante, el reconocimiento de los Fueros navarros se alargaría algo más y se realizaría de una forma que no agradaría del todo a la Diputación por razones semánticas al emplearse en el Decreto real «equivocadamente la palabra confirmar en vez de la [de] restablecer». Esa circunstancia concuerda con lo corroborado para Vascongadas de que Fernando VII no cesó de manifestar en diferentes normas que restablecía los Fueros por su propia voluntad, remarcando así que estaban sujetos a los límites de las regalías de la autoridad real. De cualquier forma, tampoco tardarían mucho en aparecer los miedos a posibles ataques al régimen foral. En la sesión de la Diputación de 30 de octubre de 1815 se mencionaba la existencia de «algunos rumores de que se trataba de abolir los Privilegios de este Reyno y las Provincias igualándolas a todas las demás de la Península». Asimismo, el reconocimiento de la foralidad navarra no se hizo íntegramente desde el primer momento. La reinstauración de las aduanas se demoraría hasta el año siguiente, tal y como muestra la correspondencia de la Diputación con su agente en Madrid.
Precisamente el tema de los aduanas daría lugar a uno de los posicionamientos de defensa de la Constitución Histórica de Navarra más claros del periodo. Fue obra de Ángel Sagaseta de Ilúrdoz, elegido como uno de los dos síndicos del reino en julio de 1814 y luego nombrado síndico a perpetuidad por las Cortes de 1817-1818. Sagaseta permanecería en el cargo hasta 1833, abandonándolo durante el Trienio. De ideología absolutista moderada era un obstinado defensor del orden constitucional navarro. Sagaseta presentó a las Cortes un informe sobre el traslado de las aduanas el 11 de marzo de 1818 en respuesta a las comunicaciones sobre el tema remitidos desde el gobierno central. Como es sabido, las Cortes finalmente consintieron en el traslado si bien a cambio de compensaciones fiscales y de la exención de las quintas, lo que no fue aceptado por el gobierno, quedando la cosa como estaba. En su informe no se extiende al tema de las aduanas, sino que se centra en el encaje del contenido de los requerimientos efectuados desde la Corte con el sistema constitucional navarro. Sagaseta de Ilúrdoz subraya que quien debe decir sobre los beneficios de la medida debe ser «según los fueros y leyes» el rey junto con las Cortes navarras y que estas deben decidir «desnudandose de todo interes particular y esterior, fijandose en el bien de Navarra, contando con lo que puede suceder en terminos morales y haviles y no en otros». Asimismo, reflexiona sobre cuál es la significación del concepto nación en el contexto de una Monarquía plural, que «contraída a nuestras cosas, debe tomarse por solo Navarra, que es una monarquía de por sí y no por toda España». Y añade: «Son distintas monarquías, son distintos gobiernos. El mal estado de España jamás autorizará, ni sobremanera ni en manera alguna, para dictar leyes a Portugal. El gobierno que atiende al bien general de sus vasallos está autorizado (en el modo prescripto por sus leyes) para tomar medidas dentro de su esfera, mas no para estenderse a otros».
Posteriormente, en 1823 Sagaseta de Ilúrdoz se posicionó abiertamente contra las tesis de los ultraabsolutistas sobre la extensión de la soberanía regia sobre Navarra esgrimidas por Andrés Martín en unos artículos sobre la soberanía popular publicados en la Gaceta Real del Reino de Navarra. En contra de las tesis de los ultras que defendían el origen divino de la soberanía regia y la necesidad de la sumisión y la obediencia al soberano, Sagaseta en su informe para la Diputación de mayo de 1823 destacaba el carácter de soberanía compartida del rey junto con las Cortes navarras: en Navarra el rey no podía conceder leyes «sin que se lo propongan por el Reino y aún después de decretadas por S. M. tiene el Reino la facultad de examinarlas, y publicarlas o reserbarlas según le acomode, siendo esto una prueba evidente de que la formación de Leyes de Navarra corresponde al Rey y Reino junto en Cortes y no al uno sin el otro».
Durante aquellos años Sagaseta de Ilúrdoz también informó en relación con el libro de José María Zuaznávar Ensayo histórico-crítico de la legislación del Reyno de Navarra, un intento de refutación de las bases del sistema foral navarro hecho desde el absolutismo tardío, rematando el camino emprendido por Campomanes, Risco y Traggia. Además de negar la legitimidad de la Monarquía navarra y de subrayar su dependencia respecto de la asturleonesa desde el principio, Zuaznávar catalogó la Monarquía navarra como de «Monarquía absoluta», minimizando la capacidad legislativa y representativa de las Cortes navarras. Tras la conquista de 1512, las tentativas de las Cortes navarras de incrementar el papel del reino en el gobierno del reino habrían sido frustradas, según Zuaznávar, por los soberanos y los virreyes que siempre habrían decidido en relación con Navarra de forma totalmente unilateral, irrevocable e inexorable. Finalmente Zuaznávar concluye recordando explícitamente las tesis de Traggia acerca de la naturaleza puramente voluntaria, y para nada obligada por ningún pacto, del respeto de los reyes de Castilla para con el régimen foral navarro. La obra de Zuaznávar no permaneció en el limbo de lo etéreo, sino que conoció rápida aplicabilidad práctica por parte de la administración de Fernando VII en sus ataques a la autonomía navarra. Un ejemplo de ello lo tenemos en su empleo en el Informe elaborado por Pedro Sainz de Andino para legitimar el intento de traslación de las aduanas navarras del Ebro a la frontera de 1829. Así como en la Real Orden de 14 de mayo de 1829 que hizo que la Diputación reconociera en 1830 que «los fueros del reino de Navarra no se observan y casi están reducidos a la nada» y por la que se suspendió todo el sistema foral.
Los informes de Sagaseta, uno de 1823 y otro de 1830, sobre la obra de Zuaznávar, aunque desestimados por la Diputación, remarcaban los límites de la soberanía regia en Navarra, el papel cosoberano de las Cortes navarras y el carácter pactado de los Fueros navarros y del juramento del monarca sobre ellos.
Tras la muerte de Fernando VII, la transición hacia el Estado plenamente liberal mediante la fórmula de carta otorgada del Estatuto Real de 1834 constituyó la oportunidad para que un miembro insigne del liberalismo moderado navarra, el barón de Bigüézal, posteriormente conde de Guenduláin, mostrara el apego de ese sector político hacia la Constitución Histórica de Navarra al tener que abordar la postura que debía de mantenerse por parte de la Diputación ante la convocatoria de elecciones para la elección de los miembros del Estamento de Procuradores que ordenaba aquel texto. En mayo de 1834 Bigüézal fue el coautor, junto con otro miembro de la Diputación, de una Representación en la que se sostenía que la convocatoria no podía admitirse por ser contraria a los Fueros: la extensión de la convocatoria de Cortes también a Navarra venía a suponer que, a su juicio, al ser el reino navarro «convocado a un cuerpo legislativo estraño para él por las leyes y por la práctica», «de hecho espira su cuerpo legislativo propio, y por consiguiente sus leyes particulares» y «por consecuencia precisa, concluye la representación conservadora, o sea Diputación nombrada por sus Cortes, y que debería tener fin en la reunión de otras cortes propias». Posteriormente, en sus Memorias el mismo Bigüézal recordaría cómo había defendido en 1834, en la coyuntura referida, la consideración de Navarra como reino distinto y separado en leyes y territorio. Señalaba allí que en un primer texto había apoyado «que Navarra no fuese convocada como las demás provincias, y para que en tiempo oportuno, convocadas sus propias Cortes, determinasen estas la forma y modo de continuar en adelante, ora estableciendo medios de conservar entrambas Constituciones, ora dictando reglas y concertando arreglos para una incorporación legislativa por los únicos medios legales posibles». Asimismo, indicaba que en un segundo memorial había expuesto «todos los principales puntos de la Constitución o Fueros de Navarra», protestando «la convocatoria como incompatible con la existencia de nuestras Leyes fundamentales, atendida la incompetencia de la Diputación para resolver tan importante y fundamental cuestión». Aunque la Diputación inicialmente se hizo eco de los argumentos de Bigüézal, al final tuvo que aceptar los requerimientos del comisionado regio que solicitaba el cumplimiento del Estatuto Real y de los Reales Decretos de convocatoria a Cortes. En la coyuntura de 1839, Bigüézal seguía sosteniendo las mismas opiniones. A su juicio, «un País verdaderamente constitucional, que hasta el año 1833 había estado en posesión de todas las formas y actos políticos, como el de legislar y tener intervención en un gobierno, no era solamente foral, y por consiguiente no podía reconocer el derecho y la competencia de transigir su Ley fundamental y fundirla en otra, sino en sus Cortes con el Rey». Solamente así creía «legítimo y duradero el arreglo»; cualquier otro camino «lo encontraba ocasionado a nuevas protestas y convulsiones».
En plena Primera Guerra Carlista, a partir de 1835, los liberales progresistas moderados, por boca principalmente de José Alonso y, sobre todo, de José Yanguas y Miranda, presentaron sus argumentos a favor de la modificación foral en el sentido en el que ellos la interpretaban, subrayando además las deficiencias de las instituciones navarras, a su juicio, imposibles de subsanar. José Alonso Ruiz en El Eco del Comercio del 26 y el 27 de mayo de 1836 remarcó que la constitución y la legislación de Navarra estaban «fundadas sobre el monstruoso sistema feudal» y conllevaban la supeditación de las Cortes y la Diputación a los intereses del clero y de la nobleza, obstaculizando el desarrollo económico. Un año después, en 1837, Yanguas y Miranda presentaba, en un opúsculo que se correspondía con el prólogo que había hecho a la obra de Correa sobre la conquista de Navarra, la primera versión de su discurso, ya más estructurado al año siguiente, sobre el atolladero o callejón sin salida que suponía, según él, recurrir a las Cortes navarras para sancionar cualquier modificación del estatus político-institucional navarro a causa de los problemas que generaría la estructura estamental de aquellas y la capacidad de veto que en ellas tenía el brazo clerical, conformado por el alto clero. Asimismo, presentaba también su propuesta de solución o del nudo gordiano: la modificación debería efectuarse mediante otras vías alternativas, fuera mediante la representación navarra en las Cortes españolas o fuera mediante una Diputación Provincial, libre ya de las ataduras que obligaban a la extinta Diputación del reino, existente hasta 1837, por su carácter de ser un órgano de representación permanente de un cuerpo legislativo estamental. Yanguas volvió a presentar sus tesis en diversos formatos en 1838. El primero, la Representación de 5 de marzo de 1838 remitida por la Diputación Provincial de Navarra a las Cortes españolas. El segundo, por medio de un folleto, el Análisis Histórico Crítico de los Fueros de Navarra, publicado en la imprenta pamplonesa de Francisco Erasun, pero también difundido en la prensa periódica, tanto en el Boletín Oficial de Pamplona (15, 19, 22, 26 y 29 de marzo, así como el 2 de abril de 1838) como en el periódico madrileño El Eco del Comercio, órgano del progresismo (15, 16, 17 y 19 de marzo de 1839). Yanguas apuntaba que en las Cortes de Navarra el estamento eclesiástico era «siempre un escollo donde se estrellarán todos los conatos hacia las mejoras que reclaman las luces del siglo» porque «cinco o seis monjes son suficientes para impedir enteramente que se lleve a cabo la resolución más útil y mejor meditada». El modo de funcionamiento conservador de las Cortes navarras hacía que «con él nada se podía adelantar en las mejoras legislativas que exigía la conveniencia de los pueblos». Por todo ello, Yanguas juzgaba como inviable en la práctica la posibilidad teórica de reforma de las Cortes navarras, tanto por las inercias de los mismos estamentos como por la imposibilidad de que pudiera cuajar en Navarra una revolución popular que alterase las esencias constitutivas de aquellas. En la conclusión final del folleto Yanguas no dejaba de mencionar el problema procedimental al que se enfrentaba la cuestión de la reforma del régimen foral, cuestión que ya se había planteado en Bayona y en Cádiz. Aunque técnicamente la constitución de Navarra no podía «alterarse sino en sus cortes generales», subrayaba que también era obvio por las razones expresadas más arriba «que no podía esperarse este bien del voto de los antiguos estamentos».
Mientras el debate en el Congreso de los Diputados y en el Senado traslució el triunfo de los argumentos acuñados por Alonso y por Yanguas y Miranda, el folleto del antiguo síndico del reino Ángel Sagaseta de Ilúrdoz titulado Fueros fundamentales del reino de Navarra y Defensa legal de los mismos y del que hubo dos ediciones, una publicada en Valencia el 21 de diciembre de 1839 y otra en Pamplona en 1840, ambas secuestradas por las autoridades, muestra la existencia de una sensibilidad acorde con los cánones de la constitución histórica propia de Navarra. Tras describir los ejes fundamentales de la misma, en la segunda parte del opúsculo plantea que, según el principio de posesión, los Fueros navarros debían haberse reconocido íntegra y completamente por parte de las Cortes españolas, sin perjuicio de que estas pudieran haber reconvenido a las instituciones navarras para que la utilización de la foralidad tuviera en cuenta la «libertad nacional» de los españoles y de que se considerase lo que podía tener «más cuenta» en aras de «formar una misma familia». Posteriormente, tras insistir en el carácter de eqüeprincipal de la unión de Navarra con el resto de la Monarquía, Sagaseta concluye que «ningún otro reino, por estenso que sea, por formidable que aparezca, tiene derecho para dictar providencias al mismo, introducir novedades, confirmar ni modificar sus Fueros o constitución, sujetarlos a convenio, ni variar la Diputación permanente, sean todo lo defectuosos que se quiera, necesiten enhorabuena reformas, reclámenlas imperiosamente las tan ponderadas luces del siglo: todo ello será peculiar y privativo de los tres Estados de dicho reino, obrando por sí solos, sin fuerza, sin intervención, sin concurso de ningún otro reino». En su corolario, Sagaseta finaliza afirmando que: «Si Navarra necesita reformas, si le conviene variar su constitución, y establecer nueva unión con la Corona de Castilla lo sabrán hacer sus tres Estados: no hay otro medio justo, legítimo, estable y político. El reino de Navarra legítimamente congregado no ha autorizado a persona ni corporación alguna para que pueda variar sus Fueros: no necesita que nadie por autoridad propia le introduzca mejoras, aunque sean reales y efectivas: tiene derecho de gobernarse de por sí, y tiene dadas pruebas inequívocas de que sabe adoptar las medidas que reclaman las luces del siglo». Con todo, Sagaseta no especificó en absoluto qué elementos del tejido constitucional navarro debían ser reformados, abstrayéndose de las deficiencias internas del mismo y de los factores sociales y económicos como los de la unidad de mercado y de unificación y modernización legislativa que empujaban hacia una mayor integración en el Estado. Como es obvio, esa ausencia de contenidos es importante, sobre todo considerando el esfuerzo de Alonso y de Yanguas y Miranda por extender sus argumentos sobre las deficiencias de las Cortes navarras.
Finalmente el Real Decreto de 16 de noviembre de 1839 refrendaría los puntos de vista de Yanguas al establecer la forma de implementación del art. 2 de la Ley de 25 de octubre, esto es, para que se pudiera llevar a cabo el trámite de audiencia de Navarra y Vascongadas necesario para la elaboración de la propuesta de modificación de los Fueros que el gobierno debía presentar a las Cortes. Mientras, por el art. 1, se resucitaba el sistema foral tradicional en las provincias de Álava, Gipuzkoa y Bizkaia, ordenándose que se constituyeran sus respectivas Juntas Generales para elegir a sus diputaciones, en lo que respecta a Navarra, según el art. 4, se establecía que la Diputación, ya no del reino, debía ser nombrada según los parámetros constitucionales fijados para la elección de las diputaciones provinciales, si bien con algunas peculiaridades en su composición y competencias que recordaban en cierto modo a la corporación extinguida. Por otra parte, según el art. 7 se determinaba, en conformidad con todo lo anterior, una clara diferenciación entre los protagonistas de la interlocución con el gobierno de Madrid: en Vascongadas serían las Juntas Generales las que nombrarían los «dos o más individuos que unos a otros se sustituyan» para conferenciar con aquel; en cambio, en Navarra los designaría «la nueva diputación», convirtiéndose esta en el árbitro del proceso para dicho territorio. Esa Diputación sería elegida por un sufragio fuertemente censitario en un escenario político en el que los diputados elegibles pertenecerían bien al liberalismo moderado, bien al progresista, permaneciendo fuera de juego, por proscripción política tácita, otros posibles candidatos adscritos al carlismo, el sector predominante entre la opinión pública navarra.
En aquel momento Ramírez Burgaleta, a pesar de no tener vinculación con la Diputación ni ser miembro distinguido del liberalismo progresista, prefigurará la solución de 1841 en su obra de 1839-1840 Apuntes para la modificación de Fueros de Navarra. En esa obra se señala la imposibilidad de existencia de unas Cortes navarras según la Constitución de 1837, razón por la cual no se habla para nada de la cuestión procedimental que para Yanguas y Miranda era un aspecto nuclear, y se plantea que la Diputación, formada por siete miembros (dos diputados de las merindades de Pamplona y Estella y uno de las restantes, elegidos para tres años por las entidades locales y por los mayores contribuyentes) asumiera las competencias de las diputaciones de régimen común y del Real Consejo. El presidente de la Diputación, elegido por el gobierno de entre sus miembros, tendría las atribuciones de los jefes políticos. También se plantea el traslado de las aduanas y el mantenimiento de un donativo al Estado, la no vigencia de contribuciones directas o indirectas existentes en el Estado y la redención de las quintas en metálico por la Diputación.
A pesar de la entrada en vigor del nuevo marco político-institucional para Navarra con la Ley de 16 de agosto de 1841, es preciso remarcar que durante aquellos primeros años la cuestión siguió siendo debatida. No hay que olvidar que, mes y medio después de la aprobación de aquella ley, en la sublevación de O’Donnell de octubre de 1841 carlistas y moderados reivindicarán en una alianza inédita la reintegración foral plena por la vía de las armas, aun cuando carezcamos de documentos sobre cómo pensaban implementarla. Tras el fracaso de la intentona, 93 personas serán condenadas a muerte en rebeldía, entre ellas insignes moderados como el conde de Guenduláin, Carriquiri y Ribed, y cientos de personas serán encausadas, entre ellos, Sagaseta, su hermano y muchos otros carlistas de relieve. Por otro lado, las tesis de Sagaseta serían recordadas en 1843, en un folleto publicado por un tal Francisco Javier de Ozcáriz en aquel mismo año y titulado Intereses de Navarra. Vindicación de los Fueros vasco-navarros. Ecsamen de los mismos como sistema político, civil, administrativo y económico: cuestión legal, que recogía una polémica mantenida en la prensa navarra entre aquel, Pablo Ilarregui y José Yanguas y Miranda, estos dos últimos negociadores de la Ley de agosto de 1841. En ese folleto Ozcáriz retoma las ideas de Sagaseta al subrayar la ilegitimidad del proceso de modificación de Fueros que desembocó en la Ley de agosto de 1841 al no haber intervenido las Cortes navarras. Con todo, Ozcáriz comprendía que las necesidades del pueblo navarro habían variado y no queriendo «que permanezca estacionario» ni entendiendo «por incompatibles sus Fueros con su estado actual y con su progreso», no se oponía «a que se acomoden a estos por los medios que le ofrecen los mismos Fueros, pero sin salirse de ellos, sin destruirlos». Pero tampoco, al igual que Sagaseta, proporcionaba detalles concretos sobre cómo debía llevarse a cabo esa conciliación. En aquella polémica Yanguas, en un opúsculo titulado Alerta a los navarros, además de acusar a Ozcáriz de exacerbar los ánimos en pro de una nueva guerra civil y de servir a los intereses franceses, retomaba sus argumentos de años anteriores acerca del carácter negativo de las instituciones navarras anteriores a 1839 y defendía la modificación foral llevada a cabo.
Desde otro punto de vista, Fulgencio Barrera, uno de los participantes directos en el proceso que dio lugar a la Ley de 1841, reconoció en un texto manuscrito que «a la ilustración del gobierno no podía escaparse que el fuero cardinal de los navarros era el que constituía [a Navarra] en reino independiente de la Monarquía Española con sus Cortes particulares, siendo por tanto necesario contar, ya que no con estas, por los gravísimos inconvenientes que se ofrecían, y que fácilmente se perciben, con el país, que en último resultado era el verdadero interesado, y el que todo lo podía legitimar». De esa forma, se contó con la Diputación, en su opinión, la auténtica autoridad representativa de Navarra, sobre todo porque, tal y como Barrera recordaba, en las elecciones para diputados provinciales de 1839 «nunca se vio en Navarra mayor concurrencia que entonces a depositar los votos en las urnas: tal era el convencimiento que los navarros tenían de la trascendencia de aquel sufragio». De cualquier manera, el propio Barrera admitía que en el proceso de negociación, las pretensiones navarras no fueron exageradas, «nada que pudiera afectar no ya a la unidad constitucional, ni aun siquiera a la inspección suprema del gobierno en toda la administración», de lo que se desprende la renuncia a los Fueros políticos y la concesión en el plano administrativo al gobierno de una función únicamente «inspectora» pero no decisoria, con lo cual la provincia se reservaba una amplia autonomía administrativa. Asimismo, Barrera ponderó las ventajas de los cambios en la cuestión aduanera y en la cuestión fiscal. Por su parte, en su memoria sobre la Ley de la Modificación de los Fueros, confeccionada por encargo de la Diputación y publicada en 1872, Pablo Ilarregui también subrayó las «facultades extraordinarias por el voto del pueblo navarro» de la Diputación negociadora del marco de 1841 y dio numerosos detalles de las razones que habían operado en la redacción de aquellos artículos de la Ley de agosto de 1841 de contenido económico-tributario. También, José Alonso, quien fue el firmante como ministro de Justicia de la Ley de 1841, explicó en su obra Recopilación y comentarios de los Fueros y Leyes del antiguo Reino de Navarra que han quedado vigentes después de la modificación hecha por la Ley Paccionada de 16 de agosto de 1841 los cambios político-institucionales que habían tenido lugar, así como lo que había podido conservarse, y fue quien comenzó a calificarla como de «ley paccionada, una ley que es un verdadero convenio o pacto entre el poder supremo de la nación y aquella provincia». A su juicio, como fruto de un pacto y de un contrato, es innegable el carácter de dicha ley «de paccionada y convencional», no pudiéndose, como tal, ni «alterarse ni variarse, sino al modo de los contratos bilaterales, a saber: del mismo modo, con el mutuo consentimiento con que se formaron». Posteriormente, ese calificativo de paccionada se extenderá en Navarra en los años sesenta del ochocientos.
Entre 1841 y 1872 se advierte la existencia de diversas sensibilidades. Una de ellas era la que defendía el marco instaurado en 1841 y su carácter pactado, prosiguiendo la línea marcada por Alonso y que fue seguida por numerosos autores en los años cincuenta y sesenta, entre ellos, Mariano Martínez de Morentin (diputado foral en 1843-1847, y después asesor de la Diputación), Tomás Jaén —que solicitó el reconocimiento constitucional de la Ley de 1841 para blindarla—, el ya citado Pablo Ilarregui —que hizo una analogía de la naturaleza de dicha ley con la de los tratados internacionales y advirtió de los riesgos para la misma del maximalismo carlista—, Cayo Escudero Marichalar, Juan Yanguas Iracheta (que, con todo, también aconsejó para actuar con prudencia y «política parda» para no ponerla en riesgo), e incluso por la misma Diputación que entonó un fuerte tono fuerista en su Memoria de Contrafueros de 1860. De esta manera, la postura manifestada en 1860-1861 en varias ocasiones en el Congreso por el diputado a Cortes por Tudela Rafael Navascués a favor de que el Estado estableciera una sección del Ministerio de Fomento en Navarra y de la posibilidad de reforma de la Ley de 1841, primando su españolidad sobre su naturaleza navarra, publicitada posteriormente en un folleto que editó sobre el tema, suscitó numerosas reacciones. Además de la respuesta de la Diputación, dos tudelanos, uno que firmaba con el seudónimo de El Mosquerino, y el otro, Santiago Ezquerra Tejada, replicaron con dureza a Navascués en defensa del estatus político-institucional de 1841, del proceso que dio lugar a él y de su origen pactado. Asimismo, el lodosano Javier Baztán Goñi, diputado foral y posteriormente secretario de la Diputación, llegó a sostener en un texto manuscrito de 1860 el solemne carácter pactado de la Ley de 1841, surgido de una negociación entre iguales, pero también anotó que en el caso de que el gobierno central amenazara la integridad del marco surgido de aquella, Navarra podía llegar a solicitar el auxilio de alguna potencia extranjera si bien consideraba esta posibilidad como algo remoto. El mismo autor llamaría unos años después a la necesidad de una acción política concertada en defensa del estatus cuarentayunista, criticando el reintegracionismo carlista. Esos posicionamientos convergen en gran medida y en sus diversos ejes con los de Juan Yanguas Iracheta.
Por otro lado, tras 1843 y durante la segunda mitad del siglo xix serán los carlistas los principales abanderados del reintegracionismo. A pesar de que los Fueros no aparecen entre las motivaciones iniciales de la Primera Guerra Carlista, el carlismo también empleó como estandarte el argumento foral a partir de 1835 en respuesta al fuerismo liberal. Posteriormente, la defensa de la España foral constituiría un eje importante en el programa ideológico carlista diseñado unos años después por Magín Ferrer, uno de los principales teóricos del movimiento: en su obra Las Leyes Fundamentales de 1845 proponía la resurrección, o instauración según los casos, de Cortes estamentales en conjunto de España y en todos los territorios forales. En el tercer cuarto del ochocientos el fuerismo carlista, que incluía la reivindicación reintegracionista, estuvo supeditado a la defensa del catolicismo, sobre todo por la influencia de los neocatólicos. En esta línea en 1868 Cruz Ochoa de Zabalegui, candidato a diputado a Cortes, proclamó en un manifiesto a los navarros la defensa del Altar y del Trono y la reintegración foral —postura restauracionista que fue calificada por Pablo Ilarregui, uno de los negociadores de la Ley de 1841, como de «absurdo mayúsculo»—, y un programa similar fue publicado por el conjunto de la candidatura carlista en diciembre de 1868, pero sin dar detalles de cómo hacerlo. El mismo Ochoa de Zabalegui volvió a recordar las tesis de Sagaseta en un folleto de 1871, calificando a la Ley de 1841 de ilegal e ilegítima, postura de la que también participó otro carlista, Joaquín Ochoa de Olza. Asimismo, Joaquín María Múzquiz Callejas, diputado carlista a Cortes y uno de los redactores del manifiesto electoral citado, propuso en 1871 una Concordia Constitucional partiendo de la premisa de que la Ley de 1841 no había sido pactada y en la que se planteaba «salvar la civilización foral en Navarra» mediante unas Cortes privativas elegidas por sufragio universal, para cuya instauración se contaría con la aprobación del rey y de las Cortes generales. Con todo, aunque en la Segunda Guerra Carlista los Fueros tuvieron aparentemente mayor peso que en la primera, las élites carlistas no dieron un carácter fuerista a la conflagración, insistiendo más bien en la cuestión religiosa y en el ultramontanismo, apareciendo aquellos débilmente, y en contadas ocasiones, en las proclamas.
Otro vector de aquellos años fue el relacionado con los proyectos de unión vasco-navarra planteado en 1866 por la Diputación en relación con varios proyectos, entre ellos el de una universidad y un banco agrícola común a las cuatro provincias, en atención a los diversos lazos comunes entre ellas. El liberal corellano Cayo Escudero Marichalar criticaría en un folleto esos proyectos, enfatizando las diferencias de todo tipo en Navarra y las Vascongadas, siendo replicado por el tafallés Fructuoso Munárriz.
Terminaremos con llamar la atención sobre el surgimiento de una corriente de opinión a finales del periodo y representada solo, entre las voces de autores navarros que se presentan en este volumen, por la figura de Serafín Olave. Nos referimos a la del republicanismo federal. En el Pacto de Éibar de junio de 1869, que reunió a 28 representantes de los Comités de republicanos de Bilbao, Tolosa, Vitoria, Pamplona, Éibar y Tudela con la presencia de siete representantes navarros, se habló de un Estado vasco-navarro dentro de la República federal española y se hizo una relectura de la foralidad en clave democrático-republicana, afirmándose que los republicanos federales vasconavarros trabajarían por «conservar y defender las instituciones a cuya sombra han vivido, y a restaurar las libertades de que han sido privadas, durante la larga dominación monárquica». No obstante, aparte de la vida efímera de dicho pacto, cuyos representantes no se reunirían más, la realidad es que en 1873 en el contexto de la elaboración de una Constitución federal, los republicanos federales navarros abogarían por la opción de apoyar una entidad propia, desechando la alternativa de conformar otra mancomunada con Vascongadas, si bien en ello también pesó los riesgos de beneficiar con ello a los carlistas en plena guerra civil. El propio Olave, quien trató repetidamente de profundizar en la relectura republicana y democrática de los Fueros, se caracterizaría por una trayectoria oscilante en relación con la unión vasco-navarra: si en la coyuntura de la Primera República defendió, junto con otros diputados a Cortes navarros, que Navarra formara un Estado propio dentro del Estado federal, y en textos posteriores alegó que los intereses de navarros y vascongados era diferentes, en 1883 confeccionó un proyecto de Constitución Federal de Navarra, aprobado en Pamplona por la asamblea regional del Partido Republicano Democrático Federal en el que se defendía la posibilidad de incorporación al mismo de la Baja Navarra, La Rioja y las Provincias Vascongadas.
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